Интервю на Цветан Цветков в качеството му на главен преговарящ по глава 28 "Финансов контрол", публикувано на интернет страницата на Дипломатическия институт към МВнР
Национален архив от спомени за процеса на присъединяване на България към ЕС
Интервю с Цветан Цветков
Вид образование:
Икономически науки - Университета по национално и световно стопанство, магистър по "Счетоводна отчетност"
Заемана позиция преди включването в евроинтеграционния процес:
Главен финансов ревизор в Главно управление "Държавен финансов контрол" към Министерство на финансите
Заемани позиции в хода на интеграционния процес:
- От 1996. г. до 1999 г. – началник на отдел в ГУ "Държавен финансов контрол"
- От 2000 г. до 2001 г. – началник на ГУ "Държавен финансов контрол"
- От 2000 г. до средата на 2002 г. главен преговарящ по глава 28 "Финансов контрол"
- От 2002 до 2003 г. – съветник на министъра на финансите
- От 2003. г. до 2010 г. – Председател е на Управителен съвет на Института на вътрешните одитори в България и един от неговите основателите
- От 2006. г. до 2011 г. – Ръководител на Звеното за вътрешен одит в Сметната палата
- От 2011 до 2014 г. – Заместник-председател на Сметната палата
Настояща позиция:
Председател на Сметната палата
Г-н Цветков, как стигнахте до евроинтеграцията?
Мисля, че беше през пролетта на 1996 г., когато в Министерство на финансите се получи въпросник от ГД „Бюджет“ на Европейската комисия (ЕК), изпратен от Министерство на външните работи. Тогава зам.-министър на външните работи беше Ирина Бокова и получихме лично от нея въпросника. Трябваше да отговорим на 30-40 въпроса за организацията на системата за държавен финансов контрол в България – кои са институциите, каква е тяхната структура и численост, какви са техните правомощия и обхват на дейността им. Затруднихме се, защото се сблъскахме с думи и термини, които виждахме за първи път. А и нямаше интернет, където лесно да проверим. Спомням си, че по-късно, когато се появи САПАРД, не знаехме, че е предприсъединителен инструмент, предназначен да подпомогне развитието на селското стопанство на страните кандидатки за членство в ЕС. Да не говорим за специализирани термини като „eх-ante control“, „autorising officer“, „audit trail” и много други. Впрочем, някои от тях, като „audit trail”, така и не получиха добър превод в България. Наложи се буквалният превод – „одитна пътека“, което се асоциира със здравна или екологична пътека. А фактически „audit trail” е вътрешна писмена процедура, която позволява да се проследи и документира изпълнението на определен процес. В онези години нямахме изискване за детайлни писмени процедури, регламентиращи процесите. Това се уреждаше с „Инструкция за документооборота”.
Прощавайте за уточнението, но на Вас Ви възложиха тази работа или Вие кандидатствахте за нея?
Министърът на финансите я възложи на началника на Главно управление „Държавен финансов контрол“ Тома Жеков, а той я възложи на мен, защото въпросникът беше на английски език.
Знание на чужди езици тогава беше рядко нещо...
В ония години изключително рядко. Затова лично бях натоварен да попълня този въпросник с колега от Министерство на финансите - Борислав Шулев. Двамата с него обаче нямаше как да знаем терминологията на ЕК.
Това е съвсем друга материя - тези неща ги няма в България. Няма как да ги има думите.
Така е. Следващите стъпки бяха т. н. скрининги, от ангийски screening, което означава преглед, в случая на законодателството. Прегледът се извършва под формата на работни срещи в Брюксел, където експерти от България представят пред експертите от дирекциите на ЕК законодателството и институциите в определена област. При тези работни срещи се задават много въпроси, дискусиите са задълбочени и продължителни, тъй като целта е да се установи доколко нашите закони и подзаконови нормативни актове съответстват на достиженията на европейското право. Бяха проведени два такива скрининга – в края на 1998 г. и през април 1999. На тях освен финансовият контрол, се преглеждаха и други области – бюджетен процес, данъци, митници, противодействие на измамите, пране на пари и други. Дискутиран беше въпросът за финансова полиция, но в България така и не се реализира това намерение.
На тези работни срещи буквално разказвахме за нашето законодателство, защото нямаше структуриран подход. Последваха няколко визити на експерти от ЕК, водени от г-н Робърт де Конинг от Главна дирекция „Бюджет”, отговарящ за преговорния процес по Глава 28 „Финансов контрол“, след което се пристъпи към подготовка на така наречения „Policy Рaper”. Ето още един пример за загубени в превода – „Policy paper”. Буквалният превод е „документ за политиката”, а фактически това е концепцията за привеждане на системата за държавен финансов контрол в съответствие с европейските изисквания. Този „Policy paper” породи достa въпроси, тъй като българската система на финансов контрол бе от репресивен тип с ясно изразена санкционна насоченост. Докато концепцията на ЕС се основава на принципите на управленската отговорност, доброто управление и прозрачността. От нас се изискваха две неща – първо, съгласие за прилагане на концепцията за държавния вътрешен финансов контрол (PIFC) с три компонента – системи за финансов контрол (СФУК), вътрешен одит и Централно хармонизиращо звено. И второ, Сметната палата да бъде реорганизирана от контролен орган върху изпълнението на бюджета във Върховна одитна институция от парламентарен тип.
Какви проблеми възникнаха при подготовката на този документ?
Очертаха се няколко фундаментални въпроси. Първият - дали ще запазим нашата централизирана система на финансов контрол или ще въведем модела на децентрализиран вътрешен одит. Искам да припомня, че у нас имаше система за финансов контрол по съветски образец. Тя включваше върховна институция за контрол, каквато беше Комисията за държавен и народен контрол, закрита след 10 ноември 1989 г.
И Главно управление „Държавен финансов контрол” към Министерство на финансите, което упражняваше контрол върху дейността на бюджетните предприятия. В рамките на две-три години всяко от тях, включително детски градини, училища и т.н., подлежеше на всеобхватна проверка - финансова ревизия, за законосъобразното разходване на предоставените средства и управление на имущество. Към ГУ „Държавен финансов контрол“ имаше 28 териториални дирекции, в които работеха приблизително 1500 финансови ревизори. Над 15 хиляди бяха обектите, подлежащи на ревизия. Организацията бе стройна и стегната, така че тези 15 хиляди обекти се ревизираха в рамките на 3 години. Това означава извършването на 5000 ревизии годишно или средно по 3 или 4 ревизии на ревизор. Но тази ефективно функционираща система трябваше да се промени и да се приложи моделът за вътрешен и външен одит в публичния сектор.
И започна реално промяната…
Да, наследеният съветски модел в страните-кандидатки от Източна Европа трябваше да се трансформира по следния начин – Комисията за държавен и народен контрол на върха на пирамидата да се замени от Сметната палата, която контролира изпълнението на бюджета на макро ниво и упражнява надзор върху управлението на публичните финанси. И отделно вътрешни одитори в бюджетните предприятия, които да подпомагат усилията на своите ръководители, като им дават увереност, че контролните процедури са адекватни и ефективни и подпомагат постигането на целите на организацията.
В концепцията за държавния вътрешен финансов контрол (ДВФК) най-важният компонент бе СФУК. Така че, преговорите по Глава 28 бяха съсредоточени върху въвеждането на СФУК – контрол вътре в организацията, който да включва писмени политики и процедури за всички дейности. В една бюджетна структура хората не бива да работят само на базата на своя опит, познания и традиционни практики, а въз основа на писмено разписани правила. Това означава да се знае всеки служител какво прави, да има длъжностна характеристика с описание на функциите и изискванията за длъжността, документиране, срокове, конкретни отговорности. До този момент административната традиция и управленска култура у нас не е предполагала писмено описване на всички процеси в бюджетната организация с изключение на БГА „Балкан“, армията и МВР, където работните процеси са изключително подробно регламентирани по обясними причини. Във всички други институции, господар на процеса беше съответният чиновник, поради което гражданинът лесно попада в дебрите на бюрокрацията. И ЕК каза: „Това не бива да го има. Трябват ясни правила как се харчат парите на данъкоплатците.“
Имахте ли разминавания в предварителните представи за определенията и процесите, които предстоят?
Важно е да направя още едно уточнение - когато експертите от ЕК използваха думата „контрол” в онова време, ние разбирахме проверка, инспекция, ревизия. Обаче „to control” на английски означава да управлявам, да контролирам, да владея ситуацията, а не да извършвам проверка или ревизия. Това беше също фундаментално разминаване в разбирането, което впоследствие изчистихме.
Писмените политики и процедури ЕК наричаше СФУК – „financial management and control systems”. Трябваше да се разработят наредби, инструкции, вътрешни правила, заповеди, цяла съвкупност от вътрешнонормативни документи – всички те са част от контролните процедури на СФУК.
Вътрешният одит е другият компонент от системата за финансов контрол и когато е децентрализиран, се превръща в дясната ръка на ръководството на бюджетната организация, подпомага я за по-доброто функциониране на СФУК, като посочва къде са проблемите. Вътрешният одит работи на базата на оценката на риска, без да е задължен всяка година да проверява изцяло дейността на една бюджетна организация.
И третият компонент - Централното хармонизиращо звено (Central Harmonisation Unit) към Министерство на финансите, също бе нещо непознато –съгласно концепцията на ЕК това звено е координационен и методологичен център за хармонизирането на законодателството ни с европейското.
Обобщено на езика на експертите от ЕК, за да се присъедини България към ЕС по Глава 28 „Финансов контрол” бе необходимо да се приложи концепцията за ДВФК (Public Internal Financial Control), включваща трите стълба – СФУК, вътрешен одит и централното хармонизиращо звено. И отделно от тази система трябва да има модерна Сметна палата, която от една страна да контролира функционирането на тези три компонента. Но също и да е гарант, че публичните средства се изразходват по предназначение и в интерес на обществото. Това означава, че се прилагат принципите на добро управление – ефективност, ефикасност и икономичност, а не просто да се похарчат едни пари, пък било и законосъобразно. Защото една община например, може да купи 10 снегорина, а да ѝ трябват 7 и другите 3 да стоят в гаража. Също можем да изхарчим пари за командировка съобразно националната наредба за командировките и специализациите в чужбина, обаче да няма никакъв ефект от нея - просто едни разходки и пътувания.
Ние с какво разполагахме като структура към онзи момент?
С централизирана репресивна структура в лицето на Държавния финансов контрол - със санкционни правомощия, и с разследващи функции на измами и други случаи, по които работеше с прокуратура, с полиция и т.н. Тя нямаше нищо общо с европейската идея одиторът да бъде партньор на министъра или кмета за постигане на по-добро управление, а по-скоро беше лошото ченге, което ще му отреже рано или късно главата за някакво нарушение. И въпросът беше какво да се направи с тази система. Към онзи момент вече беше възстановена и Сметната палата, но тя тепърва трябваше да премине от осъществяването на финансови проверки към външен одит на организациите от публичния сектор, да прилага международните стандарти за одит, да прилага рисково-базирано планиране. С други думи, имахме отделна Върховна одитна институция, но тя функционираше по някакъв български образец и й предстоеше реформиране.
Вътрешен одит обаче изобщо нямаше и трябваше да се вземе драматично решение как да бъде организиран. ЕК настояваше да се децентрализира контролната система и онези 1500 души финансови ревизори от ДФК, подчинени на министъра на финансите, да бъдат разпръснати по министерства, ведомства и общини. Представяте ли си, познавайки българската реалност, как щяха да се чувстват тези хора, там, където доскоро са правили ревизии! Щяха да ги назначат и на втория месец да ги уволнят. Още повече, че нямаше и методология, по която да работят, нито знания и умения в тази област. Промените трябваше да влязат в сила от 1 януари 2001 г. Но не може да заспиш ревизор на 31 декември 2000 г. и на 1 януари 2001 г. вече да си се събудил вътрешен одитор.
Давахте си сметка, че трансформацията няма да се случи бързо…
Тогава още не знаехме, че това не е еднократен акт, а е процес, отнемащ години. Необходими са между 10 и 20 години, за да се промени манталитетът на работа, управленската култура, и да се изгради професионален капацитет. Промяната, включваща ново поведение, знания и умения, беше необходимо да се случи не само за вътрешния одитор, а и за самия ръководител на бюджетна организация, който трябваше да се научи да мисли през корпоративната парадигма „цели-рискове-контроли“.
Това бяха сериозните въпроси, които ни вълнуваха и започнахме дълги преговори, които продължиха през 1998 г. и през 1999 г. На 18 февруари 2000 г. министърът на финансите подписа „Policy paper“-a за изграждане на нова финансово-контролна система, включваща СФУК, вътрешен одит, централно хармонизиращо звено и Сметна палата. В документа се регламентираха начинът и сроковете за въвеждането на ДВФК, приемането на законите и подзаконовите нормативни актове и създаването на Агенция за държавен вътрешен финансов контрол като правоприемник на Главно управление „Държавен финансов контрол“.
Един от важните въпроси беше да се очертае много широк обхват на контрола и битката беше дали той да обхваща и общините, или не. В хода на преговорния процес на някои страни от Източна Европа за присъединяване общините са отпаднали от обсега на контролната система на държавата. Нашият аргумент обаче беше, че общините получават сериозен ресурс от държавния бюджет под формата на субсидии – затова те останаха в обхвата на държавния финансов контрол. Друг спорен въпрос бяха търговските дружества с държавно и общинско участие, те също станаха подконтролни. Така че постигнахме нашите цели за пълен обхват на новата контролна система.
Това е била българската позиция?
Да. Европейските експерти настояваха за по-малко подконтролни обекти, защото това означава по-малко административни разходи, в т.ч. и за персонал. А когато се намали обхватът, се съкращават и хора. Докато ние, съвсем честно ще призная, неофициално се борихме да запазим нашите колеги – досегашните финансови ревизори, по чисто социални и колегиални съображения. За нас те не бяха персонал и съответен разход, а професионалисти, хора със семейства, чиято съдба не ни беше чужда, още повече, че разбирането ни беше за по-всеобхватен контрол.
А тази работа така или иначе трябва да се върши…
Тази неофициална наша кауза беше и в интерес на обществото. Според нас където е инвестиран един лев на български данъкоплатец, държавата трябва да има възможност за контрол.
Постигнахме съгласие по друг важен въпрос - постепенно децентрализиране на вътрешния одит в България, което впрочем е чисто български принос и никъде го няма в Източна Европа. Ние предложихме първоначално вътрешният одит да стартира с централизирана структура, съчетаваща две функции – от една страна, вътрешен одит, който подпомага ръководителите на бюджетни организации за доброто управление, и от друга страна, финансова инспекция – с малко на брой финансови инспектори, които да продължават да действат като финансови ревизори. Децентрализацията на вътрешния одит трябваше да продължи поне 10 години, като прилагаме модела на делегирани вътрешни одитори. Това означава вътрешният одитор да се назначава от министъра на финансите, неговата заплата и трудово правно положение да зависи от министъра, и най-важното, да ползва методологията на Министерството на финансите. Нашето виждане беше да има единен център, който от една страна да дава необходимите знания и умения на вътрешните одитори, а от друга - те да са с гарантиран статут на независимост – да са защитени от въздействие, да не си загубят работата, ако не правят това, което иска кметът или ръководителят на проверяваната бюджетна организация.
Ние успяхме да издействаме десетгодишен период, в рамките на който да се прилага система на делегирани вътрешни одитори.
Реформа в мисленето ли се оказва най-трудна?
Надявахме се, че този 10-годишен период ще промени културата на българските министри, кметове, директори на агенции. Защото ръководителят трябва да „узрее“ за въвеждането на система от правила и процедури за всеки детайл от работния процес, които да се прилагат от служителите. Смисълът на тези процедури е да му дадат увереност че организацията функционира така, както повелява законът и дава отговор на въпроса дали постига целите си или имитира някаква дейност. Ръководителят трябва да възприема необходимостта от вътрешния одитор като експертът, който прави независимата и обективна оценка как работят СФУК и дава препоръки за подобряването им. Затова от ЕК се съгласиха да приложим модела на делегираните вътрешни одитори в публичния сектор.
И още нещо е наш принос – уточнението, че става дума за държавен вътрешен контрол в публичния сектор. В другите страни от Източна Европа той бе първоначално наречен internal financial control -„вътрешен финансов контрол”. Успяхме да убедим европейските експерти, че ако у нас се казва само вътрешен финансов контрол, хората ще разбират контрол вътре в общината, в министерството, а не на ниво държава, публичен сектор. Затова в хода на преговорите се добави „public”, т.е. у нас изведохме контрола на макро ниво, на ниво държава, на ниво централна изпълнителна и местна власт.
Прощавайте, обаче като ги слушам тези неща, си давам сметка колко е сложно да стане промяната. Но от друга страна, Вие казахте, имало е оптимистичното очакване 10 години да са достатъчни за това.
За съжаление нещата не винаги стават, както ги мислим. Преговорите по Глава 28 „Финансов контрол“ започнаха официално на 18 май 2001 г. и главата беше временно затворена на 30 септември 2002 г. Стана бързо, защото вложихме много усилия и преговарящият екип беше силен. В началото аз бях част от екипа, Тома Жеков беше преговарящ по Глава 28. От 2000 г. до началото на 2002 г. главен преговарящ по глава „Финансов контрол” бях аз. На финала ме наследи Свилена Симеонова. Постигнахме съгласие за модела, който ние предложихме, но очакванията ни не се сбъднаха.
И какво се случи?
Както го предложихме модела, така започнахме да не го изпълняваме. И работата се оплеска много бързо, казано на разговорен език. Което доведе до промяна на прилагането на концепцията за ДВФК. Дискусиите по промяната започнаха през 2004 г. и през 2006 г. беше разработена нова стратегия, непосредствено преди приемането ни в ЕС на 1 януари 2007 г. Новата стратегия включваше пълна децентрализация на вътрешния одит, като вътрешните одитори преминават на подчинение на кметове и на министри. Предвид спецификите на българската бюджетна сфера и начина на управление на бюджетните организации, не постигнахме резултатите, които желаехме.
А чия беше инициативата за тази промяна?
На ГД „Бюджет“ на ЕК вследствие на неизпълнение на ангажиментите от наша страна. Затворихме Глава 28 временно към 30 септември 2002 г., но поетото като ангажимент не се изпълняваше от ръководството на Агенцията за държавен вътрешен финансов контрол.
И те виждат, че не се изпълнява и казват: „Ще сменим концепцията”?
Да. Нека да уточня, че бях директор на Агенцията за държавен вътрешен финансов контрол към Министерството на финансите до септември 2001 г. Участвах в преговорите, първо, като началник-отдел Главно управление „Държавен финансов контрол”, а от 2000 г. в качеството си началник на Главно управление „Държавен финансов контрол“ и впоследствие като съветник на министър на финансите Милен Велчев. След затварянето на главата ангажиментът ми приключи и напуснах Министерството на финансите, а тези, които ръководеха Агенцията за държавен вътрешен финансов контрол, трябваше да поемат отговорността да приложат на практика одобрената концепция. Но те не можаха да се справят и се стигна дотам през 2006 г. Агенцията за държавен вътрешен финансов контрол да бъде закрита. Тогава се приеха трите действащи и сега закони – за финансово управление и контрол в публичния сектор, за вътрешния одит в публичния сектор и за държавната финансова инспекция. Тези закони децентрализираха системата на вътрешен одит. Колегите, които беше преценено, че ще останат вътрешни одитори, бяха освободени от министерство на финансите и насочени към общините и министерствата, които до сега те бяха ревизирали.
Голяма част от тях бяха изправени пред реалната опасност да загубят работата си по унизителен начин, който няма да спестя. Изпратиха ги с приемо-предавателни протоколи заедно с компютрите и наръчниците. Явяват се примерно пред кметовете:
- „Аз съм Вашият вътрешен одитор”.
- „А, така ли, добре! Дайте да заприходим компютъра, ще вземем и наръчника, а пък за тебе ще помислим дали да те назначим, защото си спомням, че ти преди две години ми състави тук един акт и ме глобиха.“
Описвате емоционално, но и недвусмислено за тези събития. Имаше ли критични ситуации, които днес е трудно да разберем?
Някои от тях сега ни изглеждат трагикомични, но тогава от тях зависеше всичко. Например, от ЕК изпратили имейл, на който трябва да се отговори в едноседмичен срок. Но тогава у нас не се работеше с имейли и никой не му обърнал внимание. Минал месец и Робърт де Конинг звъни и казва: имаме сериозен проблем, ще спрат преговорите, какво става? Отговаряме – ама ние чакаме писмо с подпис и печат…След като разбираме за имейла, се възлага на млади специалисти от АДВФК да отговорят по електронната поща на английски. Те пишат, че финансовият министър лично не може да отговори, защото е зает в момента. Но от превода на английски излиза, че той явно не желае да отговори. „Разваленият телефон“ продължава още известно време, но ситуацията се изяснява след много нерви и за двете страни и преговорите продължават. Това е истинска история.
А имате ли личен спомен, за решения, които Вие лично е трябвало да вземете
Спомням си как решихме да заменим думата „ревизия.“ Водехме преговорите на „Леге“ 2, където бяха офисите на Главно управление „Държавен и финансов контрол“. Преговорите бяха по отделни области, обаче в рамките на Подкомитет V се обединяваха няколко сродни области. Например, ние бяхме заедно за митниците, данъците, прането на пари, финансовото разузнаване, незнайно защо и борбата с наркотиците. Трябваше да обсъждаме децентрализацията, рисково-базирани подходи, разделянето на одита от инспекцията, международни стандарти.
Беше един следобед през май 2000 г. Трябваше да се произнесем дали се съгласяваме да заменим думата „ревизия” с „одит”, а „ревизор” с „одитор”. Тогава аз бях главен преговарящ, а Робърт де Конинг - от страна на ЕК. Той ни каза:
„Вие сега трябва да решите, утре ще бъде късно. Ако искате, може да оставим и „ревизия.“ Германците използват ревизия. Ако искате – „инспектор”, „инспекция.“ Каквото си решите. Ако искате, „одитор”. Решението е изцяло Ваше. Но сега трябва да го решите.”
- „Колко време имаме?“, питам.
- „Не повече от 30 минути, тъй като има и други въпроси за решаване.“
Оттеглих се от преговорите в моя кабинет. Имах половин час. И в този половин час, останал сам със себе си, си казах: това е много важен избор. Исторически. Ако изберем „одит”, ние се приобщаваме към професионалната колегия, която вече е наложила понятието в България. От друга страна, скъсваме с традициите, защото до 9 септември проверяващите у нас са наричани „инспектори” по белгийски модел, а в последствие са наричани „ревизори“. И отново си спомних целта – да постигнем нова управленска култура, нов модерен и ефективен начин на работа. Следователно „одитор“ – без значение външен или вътрешен, в частния или в публичния сектор, говори повече на професионалната общност у нас и ни приобщава и към международна общност. Припомних си също, че на международни семинари, докато бях главен финансов ревизор, съм се представял като „chief auditor.“ В този момент взех решение. Върнах се и поисках да прекъснем за малко, за да се видя с колегите от преговорния екип. Обясних им защо според мен въвеждането на наименованието „одитор“ е по-подходящо. Те се съгласиха. И така записахме в „Policy paper”-a че в България ще се прави одит от одитори. А също и какво е „ефективност”, „ефикасност”, „икономичност”. Това е истината за началото на съвременния одит в публичния сектор.
Имаше ли противопоставяне на избора да се наричате одитори?
Академичната общност не беше съгласна, казваше, че това са англосаксонски думи и нямат почва у нас. Професорите държаха на автентичната според тях българска дума „ревизор”, дошла в България от Русия след 9-ти септември. Погледнато принципно, въпросът не е просто в замяната на думата ревизия с думата одит. Одит е термин, а не само дума и означава независима и обективна оценка за финансовото състояние на организацията, която е предхождана от анализ и оценка на риска. Т.е., въвежда се съвсем нов подход – да се проверява там, където има необходимост и възможности за подобрения.
Старият подход на ревизии пилееше много ресурс и за обекти с несъществени средства и имущество.
И затова бях много щастлив, че буквално няколко месеца след нашето решение да въведем „одит” и „одитор” в българското законодателство, ни последва и Сметната палата. Доц. Георги Николов и неговият екип предприеха същия решителен ход. До този момент контролните органи на Сметната палата бяха инспектори, които извършваха проверки. Така че и в Сметната палата инспекторите станаха одитори, а проверките - одити. Мисля, че усилията ни бяха възнаградени. Години по-късно се получи лавинообразно навлизане на думата „одит” и тя дори започна да се използва в разговорния език.
Нека уточним – в конкретния случай е трябвало лично да вземете решения. А когато трябваше да се формира българската позиция по Глава 28, имало ли е някакви предварителни проучвания, да речем, на чужд опит?
Първоначално ползвахме опита на Испания и Франция, така беше преценено. Но в тези страни прилагат други контролни системи, а сметните им палати са и финансов съд. Впоследствие работихме много с холандците, с тях заедно фактически успяхме да разгърнем нашата концепция и те много ни помогнаха.
Европейската комисия не е ли точно за това – да Ви ориентира в най-подходящите модели?
България последна започна преговори за влизане в ЕС – поради това англичани, холандци, шведи вече бяха поели ангажименти към другите страни-кандидатки - Чехия, Унгария, Полша, и нямаха капацитет да изпълняват проекти, свързани с реформите, и у нас. Целият им ресурс беше насочен вече другаде, а тези специалисти не са много в Европа.
А впечатлението Ви от отношението на Комисията – когато сте искали някакво съдействие, получавали ли сте го, или е било по-така - хладно?
Винаги сме получавали съдействие и подкрепа, вероятно защото бяхме професионалисти и говорехме на професионален език. Разбира се, в началото беше трудно, докато навлизахме в новата за нас терминология. Точно затова и в България имахме свобода на действие, тъй като по нашите специфични теми няма място за партийни и политически пристрастия. Много добра бе комуникацията ни с Министерството на външните работи и главните преговарящи. Специално съм благодарен и на Паулина Станоева, която тогава бе съветник към делегацията на ЕК.
Политически ни бе задавана само целта – а тя бе преговорите да вървят и да се постига съгласие, защото няма да има финансиране от европейските програми и фондове, никой няма да преведе и един евроцент, ако няма контролна система и тя не функционира добре. Това беше нашата отговорност. Когато ме назначиха за шеф на Държавния финансов контрол през януари 2000 г., Муравей Радев ми обясни какво се очаква от мен - до 30 юни трябваше да направим „Policy paper”; проект на закон за държавния вътрешен финансов контрол; проект на правилник за прилагането му и устройствен правилник, който включва структурата на бъдещата централизирана Агенция за държавен вътрешен финансов контрол. Успяхме да се справим. Проектите бяха готови до определения срок, Министерският съвет ги прие, а после и Народното събрание. Законът за държавния вътрешен финансов контрол се прие през октомври и на 10 ноември 2000 г. беше обнародван в Държавен вестник, а влезе в сила от 1 януари 2001 г. Готов бе и правилникът за прилагането му. През март беше готов и устройственият правилник, който даде статут на държавни служители на вътрешните одитори в Агенцията. Преговорите започнаха на 18 май, когато това законодателство бе факт.
Добре, два важни въпроса. Все пак ние сме имали трима главни преговарящи. Виждате ли някакво значимо различие в маниера им, по който те водеха преговорите?
Работил съм с двама от тях – с Владимир Кисьов и с Меглена Кунева, особено с нея в много тясно сътрудничество. Получил съм пълно съдействие и от двамата. Спомням си, че с Кисьов преживяхме много голямо напрежение, тъй като беше в самото начало на преговорите и нещата трябваше да се правят в последния момент. Винаги бързахме. Спомням си Коледата на 2000 г. - не можехме да се приберем вкъщи, защото трябваше да се изработи „Common position” – обща позиция, за да започнат преговорите. Спорът бе за смесването на инспекционни функции с вътрешен одит. Обяснявахме, че тези структури ще бъдат отделни дирекции с отделни ръководители и т.н., само и само да получим одобрение. Гонехме срокове, защото в ЕК не работят около Коледа и ако се забавим, дълго ще чакаме отговор. Действахме почти като в армията. При Меглена Кунева преговорите вече бяха в улегнала фаза, беше натрупан опит и самочувствие, докато първоначалните етапи бяха много тежки и напрегнати.
Имате ли впечатления в каква степен евроинтеграцията бе в дневния им ред на тогавашните министри и дали са били лично ангажирани с нея като приоритет?
И двамата бяха лично ангажирани, но като финансов министър Муравей Радев поради стечение на обстоятелствата имаше възможност по-автономно да взема решения, които съгласуваше само с министър-председателя и в Министерския съвет нещата минаваха по-гладко. Това много ни улесняваше. При Милен Велчев като финансов министър в коалиционен кабинет имаше други странични фактори - той трябваше да се съобразява с тях, а не само със своето виждане. Налагаше се обсъждане в различни формати, включително беше създаден Съвет по държавен вътрешен финансов контрол с участие на заместник-министри. Ако Милен Велчев нямаше подкрепата на Меглена Кунева, щеше да има изключителни трудности да реализира концепцията за ДВФК у нас.
Имате ли поглед върху начина, по който се структурира съдържанието и рангът на значимост на оперативните програми, защото знаем, има рамка на ЕС – голямата част отива за земеделие, кохезионен фонд и всичко останало. Но вътре в това нещо ние имаме възможност да моделираме според собствените си приоритети…
Не съм участвал в такива преговори. По Глава 28 „Финансов контрол”се изискваше изграждането на ефективна система за контрол върху усвояването на публичните финанси, включително и върху средствата от ЕС. През 2000 г. трябваше да се акредитира Разплащателната агенция по САПАРД и България първа получи акредитация по тази програма. За нас това бе приоритет, като усилията са най-вече на Министерство на земеделието и на Държавен фонд „Земеделие”.
Акредитацията по САПАРД означава право да усвояваме средства по САПАРД, за което се изискваше надежден мониторинг и контрол. Нашата роля беше да докажем, че имаме надеждна система и подготвени хора. Сключен бе договор с одиторска компания „Делойт“, че в рамките на 3 месеца ще обучат наши служители да станат одитори. Представихме сертификатите за него в Брюксел и гарантирахме, че когато започнат да идват у нас средства по САПАРД за българските фермери, контролната система ще функционира и на ниво бенефициент.
Как се стигна през 2008 г. до спирането на средствата именно по тази програма?
Не са ги спирали, просто не ги предоставиха на България като страна – членка на EС, защото не бе изпълнено изискването за ефективен контрол по управлението им. ЕК нямаше увереност, че като ни преведе финансови ресурси от европейските фондове и програми, те ще се усвояват в съответствие с изискванията и по предназначение. Едната причина бе, че одитният орган в лицето на дирекция „Одит на средства от ЕС“ в Министерството на финансите нямаше необходимия одитен капацитет, за да осъществява функциите на одитен орган /Audit Autority/, включително и необходимия брой одитори. Освен това не бе гарантирана независимостта на тази дирекция, подчинена на министъра на финансите, и това бе другата основна причина да ни спрат средствата. Впоследствие тази дирекция бе трансформирана в изпълнителна агенция със самостоятелен бюджет. Тогава се похарчиха много пари за изработване на нов наръчник за одит на средствата от ЕС и се привлякоха четири одиторски компании за извършване на съвместни одити с одиторите от агенцията. Едва през февруари 2010 г. ЕК даде положителна оценка за съответствие и „зелена светлина“ за получаване на средства от европейските фондове.
Моят въпрос е по-общ. В смисъл, България не се подготви, когато трябваше…Или обратно, имаме цялата подготовка, но след това я „изхвърлихме“?
Заблудата беше в това, че тъй като сме живели в други обществено-икономически условия, вярвахме, че приемайки един закон, той ще „заживее“ някакъв самостоятелен живот и нещата ще се случват от само себе си. Но законът е само първата стъпка за осъществяването на една реформа. Липсваха другите нива – постановленията и решенията на Министерски съвет, и вътрешните актове на ниво бюджетна организация, професионалната подготовка на експертите.
Можехме ли да го направим, или беше нереалистично? Вие сте толкова опитен експерт, не може да не сте си дали сметка
Категорично не вярвам да е имало умисъл. Най-вероятно, поради незнание, липса на опит. Всички бяхме ентусиазирани да се присъединим към ЕС. Но материята бе съвсем нова и това водеше до лутане и забавяне.
Спомням си, че до 2000 г., а и по-рано, когато се подготвяше нормативен акт, отиваш при съответния експерт и му искаш „сламка“ за да взаимстваш. Но при хармонизацията с европейското законодателство само с преписване не става. Трябва работа и отдаденост.
Добре, а по-общо, България като страна попреписваше ли от някоя от другите в подготовката за членство в ЕС? Имахме ли си отличник, от когото да преписваме, или от когото дойде?
Заимствахме, но проблемът е, че често го правехме не творчески – да грабнем и развием някоя идея, а като двойкаджии, които не разбират, какво правят. Като студенти, за които е важно да си вземат изпита, а не да придобият трайни знания.
В различните сфери се общуваше с различни държави.
Мисълта ми беше дали министърът казва: „Вижте сега, ние сме избрали да станем втора Чехия, или, както сега е модно, да станем като Естония и затова ще следваме естонския модел, или унгарския... Не е имало директива …?
В областта на вътрешния одит водещи бяха Великобритания, Холандия и скандинавските страни. Другите страни от Източна Европа бяха в нашето положение в областта на финансовия контрол - със съветски модел. Но постъпиха по друг начин - техният Комитет за държавен и народен контрол прерасна в Сметна палата, а службите им за вътрешен ревизионен контрол се трансформираха в звена за вътрешен одит.
А у нас се побърза със закриването на Комитета за държавен и народен контрол. Причината е една единствена - да се прибере архивът му, съдържащ прелюбопитни констатации за програми, проекти, външнотърговски дружества, за специални разработки. Достъп до този архив имаха само определени хора, затова беше изключително ценен, но изчезна със закриването на Комитета и никой не се замисли за това.
Едва през 1995 г. се възстанови Сметната палата и до 2001 г. тя и Главно управление „Държавен финансов контрол“ работеха като две съперничещи си институции.
Ако мислим като интелектуално упражнение, дали е имало и друг начин да протече подготовката за членството? Защото виждаме сега и в Унгария, и в Полша нещата не са „цъфнали и вързали“. Можеше ли според Вашата експертна позиция да бъде различен процесът на интеграция на страните, включително и на България, като приоритети, инструменти?
Тази подготовка отне повече време на нашата страна и пак ще кажа, това беше свързано с необходимостта да се променя управленският манталитет, да градим нова управленска култура, същевременно да придобием различни познания, да обучим служителите на необходимите професионални и практически умения, да се развива предприемчивост, инициативност, да се стимулира креативност. Но дългите години под съветско влияние бяха ампутирали способността на ръководителите и служителите да вземат решения. Чакаше се някой друг вместо тебе да решава и да носи отговорност. Имаше и друго - в условията на социализъм държавата се възприема като нещо чуждо, държавата - не си ти. Докато в Западна Европа гражданите се идентифицират с нея. Това поведение също трябваше да се променя. Имаше наследено положение, господстваха химери, заблуди. Самите европейци не познаваха България, не подозираха всичко това.
И ние, и те нямаше как да знаем, че предстои много работа и нещата няма да станат от само себе си. Затова хармонизирането с европейското законодателство или ако използвам терминологията – „транспонирането на достиженията на европейското право в националното законодателство” у нас продължи дълго. Реформите в областта на финансовия контрол бяха наистина драматични.
Най-важното обаче е, че въпреки всички трудности, преговорите по Глава 28 „Финансов контрол“ бяха успешни, и моделът на ДВФК, който бе изграден, допринесе България да стане достоен член на ЕС.
Интервюто взе проф. Георги Димитров