Сметната палата извърши одит на Инспектората към Висшия съдебен съвет
Сметната палата извърши одит на изпълнението „Институционално изграждане и ефективност на инспекционната функция на Инспектората към Висшия съдебен съвет” за периода от 01.01.2008 г. до 31.12.2012 г.
Инспекторатът е орган към Висшия съдебен съвет (ВСС), създаден с Конституцията на Република България. Основните му правомощия са да дисциплинира органите на съдебната власт чрез проверки на организацията на административната им дейност и организацията по образуването и движението на съдебните, прокурорските и следствените дела, както и приключването на делата в установените срокове; сигнализиране на компетентните органи при установена противоречива съдебна практика и изпращане на сигнали и предложения за налагане на дисциплинарни наказания и поощрения до Висшия съдебен съвет и до административните ръководители на органите на съдебната власт. Дейността на Инспектората се наблюдава и оценява в Мониторинговите доклади на Европейската комисия за напредъка на България в областта на правосъдието.
Отговорност за управленските решения по смисъла на чл. 6, ал. 1 от Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор през одитирания период носи Ана Караиванова - главен инспектор на Инспектората към ВСС за периода от неговото създаване. Мандатът на главния инспектор е изтекъл през 2013 г., но същият продължава да изпълнява заеманата длъжност, поради неизбирането на нов главен инспектор от Народното събрание.
Отговорността на Сметната палата се свежда до изразяване на обосновано заключение относно степента на институционалното изграждане на Инспектората и ефективността на инспекционната му функция.
Одитът е извършен в съответствие с Международно признатите одитни стандарти, издадени от Комитета за одитни стандарти на Международната организация на върховните одитни институции – ИНТОСАЙ.
Направени са следните основни констатации, оценки и изводи:
Инспекторатът към ВСС няма приета собствена стратегия с определени визия, мисия, цели и приоритети, в резултат на което осъществява дейността си без очертани и оповестени идентичност, стратегическо очакване и виждане за бъдещото си развитие.
При изпълнение на основните си правомощия, Инспекторатът към ВСС се ръководи от разпоредбите на Закона за съдебната власт и на Правилника за организацията на дейността му. Не са осигурени в достатъчна степен пълни, ясни, точни и актуални разпоредби в прилаганите нормативни и вътрешни актове за дейността на Инспектората. Създадени са условия за различна практика при осъществяване на инспекционната дейност.
Осъществяваната от Инспектората инспекционна дейност обхваща всички органи на съдебната власт - върховни, административни, окръжни и районни съдилища, прокуратури и следствени служби. При осъществяване на инспекционната функция инспекторите се подпомагат от експерти от специализираната администрация на Инспектората. Не е извършен анализ за оптимизиране на броя на експертите, необходим за изпълнение на дейността на Инспектората към ВСС. За одитирания период числеността на експертите нараства повече от два пъти.
Информационната система на Инспектората не осигурява възможност за лесно, бързо и в достатъчна степен извличане на информация по определени показатели, което затруднява вземането на правилни управленски решения.
Разпоредбите на Закона за съдебната власт изискват да се прилага електронно разпределение на сигналите според поредността на постъпването им в Инспектората. Закупеният специализиран модул не е използван. Незаконосъобразното управленско решение на главния инспектор не създава условия за спазване на принципа за обективност при разпределянето на сигналите на екипите за проверка и води до субективно управление.
Не са създадени условия за адекватно планиране на инспекционната дейност и възлагане на проверките в органите на съдебната власт.
Екипите за проверка не са определяни чрез провеждане на жребий ежегодно, съгласно разпоредбите на Закона за съдебната власт, а само при встъпване в длъжност на инспекторите от двата мандата, при липсата на достатъчна прозрачност и по преценка на главния инспектор. Недостатъчно осигурената прозрачност при определянето на екипите за извършване на планираните проверки и неприлагането на законово предвидения принцип на случайния подбор чрез електронно разпределяне на сигналите не гарантират обективност в дейността на Инспектората.
Част от комплексните планови проверки на съдилищата са планирани и възлагани отделно по граждански и по наказателни дела. Създаден е риск за частично изследване на индивидуалната натовареност на съдиите и невъзможност за изследване на натовареността на съдилищата.
Във всички годишни програми за дейността на Инспектората и в методиките за провеждане на проверки е предвидено изследване на индивидуалната натовареност на съдиите, прокурорите и следователите и цялостната натовареност на органите на съдебната власт. Проверките са извършвани в условията на неразработена и утвърдена цялостна система от ясни критерии и показатели, която да осигурява еднакъв подход за обективно измерване на резултатите от дейността на органите на съдебната власт.
Липсата на еднаква практика на екипите при извършване на проверките не осигурява достатъчна и надеждна база от данни за вземане на управленски решения от ВСС при атестиране на магистратите и оптимизиране на натовареността на органите на съдебната власт.
Прилагането на случайния принцип на разпределянето на преписките и делата в органите на съдебната власт съгласно чл. 9 от Закона за съдебната власт е изследвано формално. В преобладаващата част от актовете за резултатите от проверките липсва информация за конкретна проверка на възможностите за техническа манипулация при тяхното разпределяне.
Непредставянето от всички административни ръководители на органите на съдебната власт на обратна информация за изпълнение на дадените препоръки и незначителният брой извършени контролни проверки не подсигурява Инспектората с реална и точна информация, за да се оцени степента на подобряване на дейността на органите на съдебната власт.
Постигнато е частично уеднаквяване на противоречивата съдебна практика в резултат на сигналите, изпратени до Върховния касационен съд и до Върховния административен съд. За почти половината от подадените от Инспектората сигнали липсва окончателно произнасяне на компетентните органи или изобщо обратна информация, което не позволява да се направи цялостна оценка за постигнатия ефект.
С изготвените от Инспектората към ВСС предложения за налагане на дисциплинарни наказания, основани на констатираните нарушения при проверките в органите на съдебната власт, както и с анализите на дисциплинарната практика на Висшия съдебен съвет и Върховния административен съд, не са създадени условия за формиране на общо становище за подобряване на стандартите за дисциплинарната практика. Различната практика в дейността на Инспектората по изготвяне на предложения за налагане на дисциплинарни наказания води до субективен подход и неспазване на принципа на относимост при реализиране на дисциплинарната отговорност на съдиите, прокурорите и следователите, нисък превантивен ефект и ниска степен на ефективност на дисциплиниращата функция.
Инспекторатът към ВСС е създаден, за да гарантира доверието на обществото в правораздаването и прозрачност в работата на съдебната система. Годишните отчети за постигнатите резултати от Инспектората през отделните години не се основават на система от обективни критерии и показатели. Изключително малкият брой публикувани на интернет страницата актове с резултатите от проверки на органите на съдебната власт не осигуряват публичност и прозрачност за качеството на правораздавателната дейност.
За петгодишния период от създаването на Инспектората процесът по институционалното изграждане не е приключен. Положени са усилия резултатите от извършената инспекционна дейност да имат общ дисциплиниращ ефект по отношение на бързината, прозрачността и уеднаквяването на съдебната практика и за подобряване качеството на правораздавателната дейност. Пропуските и недостатъците в институционалното изграждане и в осъществяването на инспекционната функция на Инспектората, определят дейността му като недостатъчно ефективна за реализиране на реформата в съдебната система.
В резултат на извършения одит са дадени препоръки към главния инспектор на Инспектората за ускоряване на институционалното му доизграждане и за подобряване на управлението и изпълнението на инспекционната дейност.
Преди издаването на окончателния одитен доклад за извършeния одит, в съответствие с одитната процедура, проектът на одитен доклад е връчен на Инспектората към Висшия съдебен съвет и на Ана Караиванова, Главен инспектор на Инспектората към ВСС (в оставка). По проекта са постъпили писмени възражения от Инспектората към Висшия съдебен съвет и от Главния инспектор на Инспектората към ВСС в оставка, като не са приложени допълнителни доказателства. В писмените възражения е направено искане за отхвърляне на одитния доклад на основание чл. 46, ал. 1, т. 2 от ЗСП поради неотстраними пропуски и нередности, както и за прогласяване на нищожност на проекта на одитен доклад поради липса на материална компетентност на Сметната палата да проверява и контролира органи на съдебната власт и в частност – Инспектората към ВСС.
Направените възражения са отхвърлени от Сметната палата. Мотивите за това са:
Съгласно чл. 117, ал. 2 от Конституцията на Република България, съдебната власт е независима. Тази независимост е свързана с изпълнението на функциите на органите на съдебната власт, но не е равнозначна на липса на контрол.
Сметната палата одитира изпълнението на бюджетите, приемани от Народното събрание, в т.ч. и бюджета на съдебната власт. Съгласно чл. 10, ал. 1 от Закона за устройството на държавния бюджет (ЗУДБ) (отм.), в сила през одитирания период, с държавния бюджет, който включва и бюджета на съдебната власт, се определят необходимите парични средства за изпълнение на държавните функции и задачи при спазване принципите на законосъобразност, икономичност, ефективност, ефикасност и публичност, т.е. законодателят разпределя финансовия ресурс от бюджета като го предоставя на определени организации, за да изпълнят определени функции и задачи. В този смисъл са и разпоредбите на чл. 20 от Закона за публичните финанси (ЗПФ), в сила от 01.01.2014 г., който изисква спазване на принципите на всеобхватност, отчетност и отговорност, адекватност, икономичност, ефикасност, ефективност, прозрачност, устойчивост и законосъобразност.
Съгласно чл. 1, ал. 2 от ЗСП, Сметната палата осъществява контрол не само за изпълнението на бюджета, а и на други публични средства и дейности, като прилага и международно признатите одитни стандарти. Една от основните задачи на Сметната палата е да контролира законосъобразното, ефективно, ефикасно и икономично управление на публичните средства и дейности. Нещо повече, Сметната палата има за задача да осигури на Народното събрание надеждна информация за резултатите от упражнения контрол.
Съгласно разпоредбите на чл. 6 от ЗСП, на Сметната палата са дадени широки правомощия за одит на всички средства с източник бюджетите, приемани от Народното събрание, както и на публични активи и дейности. В този смисъл, Инспекторатът на ВСС не е изключен от обхвата на одитната дейност на Сметната палата, доколкото дейността му се осъществява със средства от бюджета на съдебната власт.
В тази връзка, не е налице хипотеза на липса на материална компетентност на Сметната палата да извърши одит на Инспектората на ВСС и да издаде одитен доклад за резултатите от него.
Един от видовете одит, който Сметната палата извършва, е одитът на изпълнението. При него се прави проверка на дейности на всички равнища на управление в одитирания обект с оглед на тяхната ефективност, ефикасност и икономичност. Одит на изпълнението може да бъде извършен на всяка организация, която попада в обхвата на дейност на Сметната палата, вкл. на Инспектората на ВСС, тъй като ръководителите в публичния сектор (към който принадлежи и съдебната власт) имат отговорност целите на техните организации да бъдат постигани по законосъобразен, икономичен, ефикасен и ефективен начин.
Никой одит на изпълнението, включително конкретният, не предполагат проверки и произнасяне по съществото на дейността на проверяваната организация. В този смисъл, не е накърнена независимостта на органите на съдебната власт, прогласена от Конституцията на Република България.
Тъй като при възлагането и изпълнението на одита са спазени всички законови изисквания, не са налице и основания за отхвърляне на проекта на одитен доклад на основание чл. 46, ал.1, т.2 от ЗСП.