Цветан Цветков пред в. "Дневник": За да е независима Сметната палата, са нужни промени в Конституцията

Сред множеството заявки, които буквално ще засипят най-новото Народно събрание, са тези за подмяна в състава на няколко регулатори, където има хора с изтекли мандати. А също и идеите за промени в Конституцията, една от които от държавния глава. Оказа се за изменение в основния закон настоява и ръководството на националната одитна институция - Сметната палата и то не отсега. Председателят Цветан Цветков казва пред "Дневник", че този път проектът ще бъде внесен в парламента. Месеци преди да изтече мандатът му с него разговаряме за одита на парите за ковид мерките, за ползите от проверките, за последствията от тях.

"Продължаваме промяната" спечели изборите. На фона на нов парламент и ново мнозинство има ли нужда Сметната палата от промяна, за да работи по-добре?

- През целия си мандат ръководството полагаше усилия да сме катализатор на промени в публичния сектор. С нашите одити и с препоръките, които давахме, се опитвахме да подобрим управлението в публичния сектор. За съжаление предложенията ни невинаги бяха възприемани от тези, които управляваха, а това бе в ущърб на обществото. Така че в края на нашия мандат ние се надяваме занапред Народното събрание да обръща повече внимание на препоръките на Сметната палата за промени в начина на финансовото управление на държавата. От над 200 наши доклади, изпратени до парламентите ни през последните 7 години, само няколко бяха разгледани, и то не в парламентарната зала, а от бюджетната комисия или от постоянната подкомисия по отчетност в публичния сектор. Тоест, ако Сметната палата иска да бъде инициатор на положителни промени, то парламентът е редно да се вслуша в нейния глас и да започне тези реформи.

Какви бяха тези предложения от ваша страна?

- Например, министърът на околната среда да има правомощия да въздейства на кмета на дадена община, ако въздухът в нея е замърсен, а кметът не си изпълнява задълженията да вземе мерки за това. Одитирахме "Натура 2000" и установихме, че няма издадени заповеди за обявяване на над 200 зони за защитени от около 340 одобрени зони в България от Европейската комисия. А без тези заповеди няма как да се въведат режими за опазването им. Алармирахме, че това ще доведе до санкции срещу България и ето, че вече ги има, защото не бяха предприети никакви инициативи по въпроса. Ако българският парламент реагираше адекватно на нашите сигнали и констатации, щеше да извика министъра на околната среда и Сметната палата, да се поинтересува какви са проблемите и да търси решение. Предложихме да се прегледа правната рамка във връзка с одита на допълнителните трансфери по бюджетите на първостепенните разпоредители, които Министерският съвет одобрява с постановления. Одитът е възложен на Сметната палата с решение на 44-то Народно събрание през 2018 г., но въпреки това докладът за него не е обсъждан дори в парламентарна комисия.

Предвид тези наши досегашни неблагополучия, смятаме да предоставим на сегашния парламент няколко препоръки. Едната е във връзка с установения от нас факт, че едва около 60% от местните данъци и такси се събират от общините. През 2005 г. имаше реформа за децентрализация на събирането им и този процес бе прехвърлени като отговорност от НАП към общините. Преди реформата събираемостта варираше между 80 и 90%. Големият спад в събираемостта се дължи на редица причини, една от тях е, че общините нямат капацитет за тази дейност. Някои дори не успяват да идентифицират какви данъци имат да събират, а става дума за основни пера като данък сгради, такса смет, липсват правила за реда на събирането им. Не е маловажен и въпросът дали кметовете са заинтересовани да ги събират, тъй като плащащите са техни избиратели и може да ги загубят като такива. И се получава така, че практически тези 40% не се събират никога и се отписват, когато давността им изтече.

А в това време общините страдат от хроничен недостиг на пари...

- Да, който се компенсира от държавния бюджет. Тоест, всички данъкоплатци плащаме, за да може една община да се издържа и да изпълнява функциите си по осигуряване на публични услуги на своите жители. Ние като Сметна палата не можем да предлагаме решения, но поставяме проблема пред Народното събрание. А той в случая е, че тази реформа, чиято цел бе да се подобри събираемостта, явно е претърпяла крах. Възможните изходи са - или отново НАП да ги събира, или да има структури за споделени услуги, които да събират данъците на няколко общини. Ще поставим този въпрос пред Народното събрание и ще се радваме да има дебат.

Другият проблем, който произтича от ниската събираемост на данъците е, че общините поемат значителни дългове. Въпреки, че в Закона за публичните финанси са предвидени финансови показатели, на които да отговарят при взимането на заем и изготвянето на оздравителни планове, има примери за общини, които не могат да ги върнат в срок. На практика общината не изпълнява оздравителния план, защото не може да покрие задълженията си по приходната част - от собствени приходи от местни данъци и такси, които казахме, че трудно се събират. Повишението им би довело до обществено недоволство. Имаме такъв пример с община, която е получила безлихвен заем от 2 млн. лв. от Министерството на финансите, но в срок е върнала само 500 хил. лв. В края на периода министерството удължава с още година срока за връщане и тогава вноските по дълга се прихващат от текущата субсидия, за да се гарантира редовното му изплащане. И това до какво води? Или общината трябва да свие разходите си и да не изпълни част от поетите ангажименти към жителите си, или да представи фалшиво завишени разходи, за да може с орязаната с размера на дълга субсидия да се справи.

Практиката в някои страни е такива общини да се присъединят към други, които са по-стабилни и с повече капацитет и ресурси. В България общините бяха създадени на исторически принцип или според числеността на населението през 90-те години, а в повечето страни общини се формират там, където се генерират приходи. Ако нямаш достатъчно, не може да бъдеш самостоятелна община. У нас не може да има децентрализация, докато общините се издържат преимуществено от централния бюджет.

Вече почти 2 години работите в условията на COVID-19, което наложи да се правят дистанционни одити, това създаде ли проблеми?

- Справихме се с всички предизвикателства, единственият проблем бе забавянето на някои от одитите, например за мерките за преодоляване на последствията от пандемията. Започнахме първоначално три одита - в Министерството на труда и социалната политика и агенциите за социално подпомагане на мерките за социална подкрепа и заетост, в Министерствата на икономиката и на финансите - на икономическите мерки за микро, малки и средни предприятия, и в Министерството на земеделието и ДФ "Земеделие" за подкрепата на земеделските производители. В момента сме в процедура по връчване - два от тях до края на годината, а третият - в началото на следващата година, така че ще бъдат оповестени в края на февруари. Интересното при тях е, че се направиха по иновативна методология, разработена от нас. Споделихме я с пет сметни палати от региона, откъдето проявиха голям интерес. Наложи се да я приложим, защото за пръв път проверяваме такава сложна тема - в променяща се среда, с много ограничения върху бизнеса и гражданите, с променящи се реакции на правителството по проблемите. Един одит, за да има полза от него, като установи проблем, търси причините и въз основа на тях се правят предложения за промени. А в тази ситуация сме донякъде в неизвестност - трудно е да се прецени дали мерките са били ефективни, правилни ли са били взетите решения. Във връзка с пандемията ни предстоят и одити в здравеопазването и в туризма.

По план трябваше да направите одит тази година и на "Топлофикация София", която също страда от хронични финансови проблеми. Готови ли сте?

- Този одит ще завърши догодина. От 2015 година реално получихме възможност със Закона за Сметната палата да проверяваме търговски дружества с държавно и общинско участие. Преценяваме кои да проверим първо на база на оценка на риска. Но дълги години законът не даваше тези правомощия на Сметната палата. До 2001 г. контролът върху тези дружества се извършваше от закритото вече Главно управление "Държавен финансов контрол", чиито наследник сега е АДФИ. Но агенцията работи само по сигнали и по-конкретно проверява обществените поръчки, а не дали определено дружество извършва общественополезна дейност, дали ръководството отговаря на изискванията за професионална експертиза и почтеност, има ли бизнес програма или просто съществува, за да се осигурят заплатите на това ръководство.

По тази причина ли ББР влезе в одитната програма?

- Да, както и Държавната консолидационна компания, но отпадна тази година, защото парламентът ни възложи одити на "Автомагистрали" и "Монтажи". Но проверихме до известна степен ДКК чрез одита на дружествата, чийто принципал е министърът на икономиката. Радваме се, че нашата политика през последните години съвпада и с виждането на българския парламент, защото ни възлага одити предимно на търговски дружества.

Какво показа одитът в ДКК предвид непрекъснатите скандали и съмнения дали ръководството си върши работата?

- Установихме например, че министърът на икономиката контролира пряко дружества като "Плод - Зеленчук" ЕООД, гр. Габрово, но не и публични дружества като "Кинтекс" ЕАД и "Вазовски машиностроителни заводи" ЕАД, които са дъщерни на ДКК. Тоест, дъщерни дружества с огромни обороти са оставени без контрол от собственика. Още нещо - дъщерните дружества на ДКК като "Еко Антрацит" ЕАД и "Екоинженеринг - РМ" ЕООД изпълняват и много важни за обществото дейности, свързани с преодоляване на вредните последици от добива на природни ресурси - уранодобив, въгледобив и рудодобив в България. И друг важен аспект, който има финансово изражение за бюджета - дъщерните дружества не правят отчисления от печалбата и не разпределят дивидент в полза на държавата, а отчисленията от тяхната печалба са в полза на съответното холдингово дружество, чиято собственост са. В същото време ДКК ЕАД е изключена от обхвата на разпорежданията на Министерския съвет за внасяне в полза на държавата на отчисления от печалбата от държавни предприятия и търговски дружества с държавно участие в капитала, т.е. компанията не е имала задължение да внася дивидент в полза на държавата.

Но нещо не се вижда промяна в резултат на възможността да одитиране търговските дружества...

- Защото е крайно време държавата в лицето на принципала - различните министерства, да направи оценка на дейността на тези дружества - какво правят, потребни ли са, включително и на общинско ниво. Години наред държавата бе абдикирала от контрола върху тези търговски дружества, които управляват сериозен публичен ресурс.

Какво значи абдикирала - не се интересува или пък се прокарват определени интереси?

- На практика контролът се изчерпваше с назначаването на управителни органи. Не се правеше анализ и оценка за ползата от тяхната дейност. Но чрез Закона за публичните предприятия (от октомври 2019 г. - бел. ред.) вече има опит да се въведе ред. Нормалната икономическа логика изисква, ако няма полза от тяхната дейност, тези дружества да се продадат или да се ликвидират. И ето пример от последния одит в Министерството на земеделието. Има 52 дружества, около 30 са в процедура по ликвидация или несъстоятелонст. А освен това тези процедури продължават между 14 и 23 години! (Повече за това четете тук)

А защо продължават толкова?

- Защото няма контрол върху дейността на ликвидатора и се получава така, че дори държавата да прецени, че няма полза от това дружество и решава да го ликвидира, то ликвидацията ще продължи десетилетия. Абсурдно е! Изплащат се възнаграждения - първо за персонал, а след това и на ликвидатора, който може да изкара чак до пенсия така. Проблемът е, че няма определени срокове на процедурата при започването й.

И кой ще понесе сега отговорността за това, което сте установили при одита?

- Обществото ще понесе вредите, а отговорност - реално никой, тъй като не е предвидена. До приемането на Закона за публичните предприятия, под външен натиск (във връзка с кандидатурата на България за влизането в еврозоната - бел. ред.), никой не искаше бизнес програми и постигането на цели от тези дружества.

А Вие като институция не се ли чувствате безмислено като няма кой да понесе отговорността?

- Сметната палата не е нито репресивен, нито санкциониращ орган. Тя не може да бъде едновременно инициатор на реформи и лошото ченге. Целта й е от една страна обществото да упражни натиск чрез нетърпимост, а парламентът - от друга страна.

Има ли начин да се забързат одитите на палатата, защото става така, че те са за доста стари периоди?

- В нашата международна общност се дискутира въпросът, защото вече живеем в много динамично време. Всички палати работят по този начин, много сложна е технологията на одитите, но се обсъжда издаването на междинни доклади, особено ако е установен сериозен проблем. Това ще скъси доста срока до оповестяването.

От това, което казахте - че сте дали множество сигнали, а единици са били разгледани изобщо, излиза, че се къса връзката между вас и Народното събрание.

- Така се получава, при положение, че ние сме контролен орган към Народното събрание - което трябва да се интересува от нашите резултати. Това е все едно вътрешен одит в една фирма да установи вреди за 1 млн. лв. и управителят да нехае.

Вашият мандат изтича в средата на март, а изборът на нов председател трябва да започне по закон три месеца преди това. Има ли вече някакво движение?

- Все пак току-що се учреди 47-то Народно събрание. Тепърва ще се приемат правила за работата му, в които ще се включат и процедурите за избор на ръководства на конституционно установени органи и на такива, които се избират по специален закон от Народното събрание, така че предстои да видим. Ние сме удовлетворени, че положихме всички усилия, за да изпълним това, което законът ни повелява.

По закон не можете да бъдете преизбиран, но какъв план за одитите оставяте на следващото ръководство за 2022 г.?

- В следващите дни Сметната палата ще приеме одитната програма за 2022 г. В аванс мога да кажа, че ще продължим с одити на предприятия като Столичен автотранспорт, ДП "Пристанищна инфраструктура", ББР, Университетска болница Св. Екатерина", ТЕЦ "Марица Изток 2".

Как се прави този годишен план?

- На базата на оценка на риска по много строга международно утвърдена методология. Когато идентифицираме рисковите обекти, преценяваме възможностите да ги одитираме, като ги съпоставяме с ресурсите си. Ние не разполагаме с достатъчен ресурс, защото нямаме финансова самостоятелност. Нашият бюджет се определя от министъра на финансите. Той не е достатъчен, за да имаме необходимите материални и човешки ресурси, така че да изпълним всички одити, очаквани от обществото. Това е много грубо нарушение на международните стандарти за независимост на Сметната палата. Изискването е одитната институция да е независима от тези, които одитира, а ние одитираме Министерството на финансите, което ни определя бюджета.

А какво е решението?

- Сметната палата да има собствен бюджет, да представя неговия проект на парламента. Както Висшият съдебен съвет. При сегашното положение министърът на финансите ограничава ресурсите ни, включително за заплати, и не можем да намерим професионално подготвени одитори.

От кого зависи да промени това?

- От парламента, трябва да се промени Законът за публичните финанси - ще направим предложение. Ще искаме и промени в Конституцията, за да се уреди мандатът на Сметната палата. Сега в член 91 на Конституцията е записано, че Сметната палата проверява изпълнението на бюджета - това е много тесен обхват на фона на реалния ни контрол. Проверяваме не само формално изпълнението на бюджета, а ефективността, ефикасността и икономичността на публичните средства, също и на търговските дружества, както и финансирането на политическите партии.

Това някаква недомислица ли е в Конституцията?

- Конституцията е писана през 1991 г. Тогава депутатите така са разбирали ролята на Сметната палата, идеята е заимствана от Търновската Конституция, приета през 1879 г. Тоест, в 20 век депутатите залагат рамка на Сметната палата от 19 век и ние трябва да функционираме по нея в 21 век.

Как ще процедирате с това предложение за промяна на Конституцията?

- Ще я предложим на Народното събрание.

Държавният глава вече обяви проект за промени, обсъждали ли сте възможността да се включи такъв текст в неговия проект?

- Не сме говорили с президента. Ние сме различни институции, Сметната палата е подчинена на парламента. Бяхме готови с промени и преди, но знаете колко краткотрайни бяха последните парламенти. През изминалите години също не сме мълчали, няколко пъти сме поставяли тези въпроси.

А имало ли е опити за влияние във Вашия и в предходни мандати?

- Ръководството на Сметната палата бе сменено 3 пъти в рамките на няколко години. Това стана с приемането на нови закони за Сметната палата. И това пак ни връща на темата за Конституцията - член 91 трябва да регламентира мандата и прекратяването му, това не бива да става със закон, като е записано сега. Защото всяко Народно събрание си приема нов закон и сменя ръководството на Сметната палата под благовидния предлог, че се търси по-ефективна форма на ръководство.

Това се случи през 2010 г., после пак през 2014 г., после през 2015 г. Тоест, от колективна форма на управление на Сметната палата се премина към еднолична, после от еднолична към колективна, сега е смесена и даже отворена, защото в ръководството има представители на две професионални организации. Слава Богу, настоящото ръководство успяхме да удържим 7 години без да ни сменят. Но следващите нямат гаранция, че ще изкарат мандата си. За да не се случват тези смени, защото това е форма на вмешателство, трябва да има конституционна уредба.

Има ли проблем с отчитането на предизборната кампания заради провеждането на избори 2 в 1?

- Създали сме условия да се отчитат поотделно двете кампании като участниците на изборите на 14 ноември трябва да се отчетат до 29 декември, а тези във втория тур на президентските избори - до 6 януари. Току-що приключи одитът на участниците в изборите през април, тече одитът за юли и започваме одита за изборите през ноември. Стана наслагване на одити, задължителни по Изборния кодекс. Затова е много важно да имаме достатъчен ресурс.

Нормално е одиторите да очакват достойни заплати, да имат съвременни средства за работа. Софтуерът, с който работят, струва пари, той непрекъснато се актуализира, което налага на няколко години подмяна на компютрите, сървъри, скенери. Отделно има разходи за обучение. Искаме да направим обучителен център в нашата сграда, за да спестим разходите за наем на зали.

Постигнахме много, гордея се, че успяхме да отворим палатата и към международната професионална общност по света и сме една от водещите сметни палати в Европа.

Вашият професионален път накъде ще продължи след края на мандата?

- Ще Ви отговоря като футболистите - сега имам договор до средата на март и не мисля в кой отбор ще играя след като ми изтече. Не мисля за трансфер, защото ако мислиш за трансфер, не даваш най-доброто на терена.